水利部南水北调规划设计管理局
一、调水规模论证
（一）黄淮海流域资源性缺水严重
２０００年黄淮海流域的人口、国内生产总值、工业产值、有效灌溉面积、粮食产量均占全国的三分之一强，是我国重要的经济区和粮食、棉花的主产区，具有承东启西、优势互补的有利条件，在我国国民经济与社会发展中具有重要的战略地位。
黄淮海流域水资源总量仅占全国的７．２％，人均水资源量为４６２立方米，为全国人均的五分之一，是我国水资源承载能力与经济社会发展最不适应的地区，资源性缺水严重。
由于长期干旱缺水，尽管各地特别是黄淮海平原和胶东地区都加大了节约用水的力度，但仍然不得不过度开发利用地表水、大量超采地下水、不合理占用农业和生态用水以及使用未经处理的污水，造成目前黄河下游断流频繁，淮河流域污染严重，海河流域基本处于“有河皆干、有水皆污”和地下水严重超采的严峻局面。黄河、淮河和海河三大流域的水资源开发利用率都已分别高达６７％、６０％和超过９５％，水资源承载能力与经济社会发展和生态环境保护之间的矛盾日趋尖锐。特别是海河流域，为了支撑经济社会的发展，长期过量开发利用地表水，平原河道长期干涸，被迫大量超采地下水，２０多年来已累计超采９００多亿立方米，造成地下水位大面积持续下降。黄淮海流域水资源的过量开发，导致河湖干涸、河口淤积、湿地减少、土地沙化、地面沉陷以及海水入侵等生态环境问题日趋恶化严重制约经济社会的可持续发展。
在采取节水、污水资源化、挖掘已有工程潜力等多种措施的前提下，经水资源供需平衡分析，黄淮海流域缺水量现状为１４５亿～２１０亿立方米，２０１０年为２１０亿～２８０亿立方米，２０３０年为３２０亿～３９５亿立方米。
（二）供水目标与范围
南水北调工程的根本目标是改善和修复北方地区的生态环境。由于黄淮海流域的缺水量８０％分布在黄淮海平原和胶东地区，因而优先实施东线和中线工程势在必行；在黄淮海平原和胶东地区的缺水量中，又有６０％集中在城市，城市人口和工业产值集中，缺水所造成的经济社会影响巨大。因此，确定南水北调工程近期的供水目标为：解决城市缺水为主，兼顾生态和农业用水。
南水北调东线和中线工程涉及７省直辖市的４４座地级以上城市，受水区为京、津、冀、鲁、豫、苏的３９座地级及其以上城市、２４５座县级市（区、县城）和１７个工业园区。
（三）受水区缺水量预测
根据水资源条件，考虑不同水平年经济社会发展对水资源的需求，通过调整经济布局和产业结构，强化节水措施和调整供水价格等措施，抑制需水增长。同时，考虑到水资源的可持续利用，在未来的可供水量中扣除了地下水超采和超指标引黄的水量，增加了污水处理再利用量、海水和其他水源的利用量，对受水区进行水资源供需分析，确定了受水区缺水量。
１．节 水
在经济合理的节水水平下，预计到２０１０年在受水区可实现节水量３９亿立方米，占需水量的１３．５％；到２０３０年可再实现年节水量３７亿立方米，占需水量的１８．２％。随着节水工作的不断深入，节水的难度和投资也会随之增大。
２．治 污
２０１０年受水区主要城市废污水排放总量为１２０．３亿立方米，２０３０年将达到１７３．７亿立方米。规划到２０１０年将新增废污水处理能力１８１８万吨/日；到２０３０年将再增废污水处理能力１２２５万吨/日。到２０１０年废污水处理量为９０．６亿立方米，废污水处理率达７４．１％；２０３０年废污水处理量为１４０．０亿立方米，废污水处理率达到８０．６％。在废污水处理再利用方面，到２０１０年和２０３０年用于受水区城市工业、市政杂用和河湖环境等的水量分别为３８亿立方米和６０亿立方米，其余用于城区以外的生态环境和农业灌溉。
３．挖 潜
由于受水区水资源开发利用程度较高，地下水超采严重，传统水资源开发潜力殆尽，需大力加强海水、微咸水和雨洪等非传统水资源的开发利用。预计到２０１０年和２０３０年，非传统水资源的开发利用量将分别增加７亿立方米和８亿立方米。
在考虑上述节水、治污和挖潜因素后，受水区现状（２０００年）城市缺水量为５１亿立方米，其中超采地下水３６亿立方米挤占农业与生态用水１５亿立方米；到２０１０年缺水１１２亿立方米；到２０３０年缺水１９２亿立方米。
（四）确定第一期工程调水规模的原则
１．节水为先
要以节水为前提，治污为关键，改善生态环境为目标，正确处理调水规模和工程建设方案与节水、治污和生态环境保护的关系，把节水作为解决北方缺水的一项根本性措施。特别要重视发挥水价对促进节水的重要经济杠杆作用。
２．适度从紧
依据水资源合理配置成果，要严格控制调水规模和工程建设规模，避免对生态环境造成难以挽回的损害和过多的积压投资。
３．责权挂钩
在南水北调工程总体规划的基础上，把调水水量的分配与节水、治污、水价改革、限制地下水超采、配套工程建设等措施相结合，沿线省（直辖市）政府要对所分配的水量作出承诺，供需双方签定所需水量与投资和水价责权挂钩的供水协议或合同。
４．生态环境保护
把调水对生态环境的影响作为重要制约因素，使调水规模与生态建设及环境保护相协调。在调水过程中，加强监测与保护，尽量减少和避免调水对生态环境的影响。
二、工程布局
（一）工程布局
本次总体规划再次对南水北调工程总体布局进行了深入研究论证后，仍推荐东线、中线和西线三条调水线路。通过三条调水线路与长江、黄河、淮河和海河四大江河的联系，可逐步构成以“四横三纵”为主体的总体布局，形成我国巨大的水网，基本可覆盖黄淮海流域、胶东地区和西北内陆河部分地区，有利于实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局，具有重大的战略意义。
南水北调工程东线、中线和西线三条调水线路，各有其合理的供水目标和范围，并与四大江河形成一个有机整体，可相互补充，充分发挥多水源供水的综合优势，共同提高北方受水区的供水保证程度。要从根本上缓解黄淮海流域、胶东地区和西北内陆河部分地区的缺水问题，三条调水线路都需要建设。
东线工程：利用江苏省已有的江水北调工程，逐步扩大调水规模并延长输水线路。东线工程从长江下游扬州江都抽引长江水，利用京杭大运河及与其平行的河道逐级提水北送，并连接起调蓄作用的洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖。出东平湖后分两路输水：一咯向北，在位山附近经隧洞穿过黄河；另一路向东，通过胶东地区输水干线经济南输水到烟台、威海。规划分三期实施。
中线工程：从加坝扩容后的丹江口水库陶岔渠首闸引水，沿规划线路开挖渠道输水，沿唐白河流域西侧过长江流域与淮河流域的分水岭方城垭口后，经黄淮海平原西部边缘在郑州以西孤柏嘴处穿过黄河，继续沿京广铁路西侧北上，可基本自流到北京、天津。规划分两期实施。
西线工程：在长江上游通天河、支流雅砻江和大渡河上游筑坝建库，开凿穿过长江与黄河的分水岭巴颜喀拉同的输水隧洞，调长江水入黄河上游。西线工程的供水目标主要是解决涉及青、甘、宁、内蒙古、陕、晋等６省（自治区）黄河上中游地区和渭河关中平原的缺水问题。结合兴建黄河干流上的大柳树水利枢纽等工程，还可以向邻近黄河流域的甘肃河西走廊地区供水，必要时也可相机向黄河下游补水。规划分三期实施。
规划的东线、中线和西线到２０５０年调水总规模为亿４４８亿立方米，总投资规模约为５０００亿元。分期实施后可基本缓解黄淮海流域水资源严重短缺的状况，并逐步遏制因严重缺水而引发的生态环境日益恶化的局面。
（二）东线第一期工程和中线第一期工程
东线第一期工程：主要向山东和江苏两省供水。工程规模：多年平均抽江水量８９亿立方米（规模５００立方米／ｓ），其中新增供水量３９亿立方米，工期为５年，工程投资１８０亿元。第一期工程的重点是加强污水处理，完成江苏、山东两省治污及截污导流项目，同时实施河北省工业治理项目，于２００６~２００７年实现东平湖水体水质稳定达到国家地表水环境质量ⅲ类水标准的目标，第一期治污工程投资１４０亿元。主体工程和治污工程总投资为３２０亿元。
中线第一期工程：丹江口水库大坝按正常蓄水位１７０ｍ一次加高，随着水库蓄水位逐渐抬高，分期分批安置移民；兴建从陶岔渠首闸至北京团城湖全长１２６７kｍ总干渠和１５４kｍ天津干渠；在汉江中下游兴建水利枢纽、引江济汉、改扩建沿岸部分引水闸站、整治局部航道工程４项治理工程。尚需加强丹江口水库周边及其上游地区的水污染防治和水土保持工作，保证水库水质安全。该工程主要是向河南、河北、北京、天津供水，多年平均年调水量为９５亿立方米。工期８年，投资９２０亿元。
东线第一期工程和中线第一期工程的静态总投资为１２４０亿元。
三、生态环境保护与东线治污规划
南水北调工程生态环境保护规划重点研究了东线第一期工程和中线第一期工程对长江口海水入侵的影响、中线工程对汉江中下游生态环境的影响以及东线工程治污规划。
（一）南水北调工程对长江口海水入侵的影响
长江口海水入侵问题是因潮汐活动所致并长期存在的自然现象，也受到人类活动的影响。目前长江大通水文站以下沿江两岸有数百个抽水站，需要加强水资源的统一管理和长江口的综合治理。
从三条调水线路的情况分析，西线、中线工程由于有三峡工程、洞庭湖、鄱阳湖等一系列水库和湖泊的调节，对长江口盐水入侵影响不大。东线第一期工程调水规模仅增加抽江１００立方米／ｓ，只占长江最枯月流量的１．３％，新增加的年调水量仅占长江多年平均入海水量的０．４％，对长江口海水入侵基本无影响。当２０３０年抽江规模达到８００立方米／ｓ时，年调水量占长江多年平均入海水量的１．６％，影响也不大。
为了尽量减少东线工程在特殊枯水年的枯水期加重长江口盐水入侵的可能，规划当长江大通水文站流量小于１００００立方米／ｓ时，减少抽江，由沿途湖泊调蓄向城市供水。采取“避让”措施后，可基本消除东线工程调水对长江口海水入侵的影响。
另外，长江三峡工程运行后，可使１～４月大通站流量增加１０００～２０００立方米／ｓ，可在较大程度上降低枯水期长江口海水入侵的可能。
（二）中线工程对汉江中下游的生态环境影响
中线工程的主要生态环境影响是丹江口水库的移民和对汉江中下游水文情势变化的影响。
目前，丹江口水库周边地区环境容量有限，生存条件差，即使不加坝，也需要外迁长期生活在水库消落区的约１０万人。丹江口水库大坝加高需要安置移民约３０万人（测算２０１０年水平），同时可以彻底解决汉江中下游１４个民垸约８０万人的防洪安全问题。规划除就地安置部分移民外，将以外迁安置为主，大部分移民将安置在河南省未安置小浪底工程移民的南阳市邓州、唐河、社旗三个县（市）的３０个乡和湖北省未安置三峡工程移民的京山、钟祥、襄阳、枣阳４个县（市）。
兴建引江济汉工程、兴隆枢纽、部分闸站改造、局部航道整治４项汉江中下游治理工程，可使汉江下游改善灌溉、航运和生态用水条件。
应当坚持预防为主、保护优先、防治结合的原则，加强丹江口水库库区及上游地区水污染防治和水土保持工作，保证库区及入库水体水质严格控制在国家地表水环境质量ⅱ类标准。
（三）东线工程治污规划
东线治污以治为主，形成“治理、截污、导流、回用、整治”的治污工程体系，在东线工程受水区、输水区及其相关水域内，分别实施清水廊道工程、用水保障工程及水质改善工程。规划建设３６９项工程，其中城市污水处理１３５项、截污导流３３项、工业结构调整３８ 项、工业综合治理１５０项、流域综合整治１３项；总投资２４０亿元，其中第一期工程为１４０亿元。
经治理后，输水干线和用水规划区的水质可达到国家地表水环境质量ⅲ类标准。
四、资金筹措方案
（一）工程投资
实施东线第一期工程和中线第一期工程的静态投资为１２４０亿元，其中：东线第一期主体工程静态投资为３２０亿元，包括治污投资１４０亿元；中线第一期主体工程静态投资为９２０亿元，其中水源工程（包括丹江口水库大坝加高和移民安置）为１５１亿元，汉江中下游治理工程６９亿元，输水工程７００亿元。
（二）筹资方案
鉴于南水北调工程是跨流域、跨省市，具有公益性和经营性双重功能的大型水利基础设施，需要建立政府行为与市场机制结合、多方参与的建设、运营体制。
经过多种方案分析，综合考虑工程兼有防洪和生态环境等效益，同时考虑建设管理体制的要求，１２４０亿元的工程建设资金拟通过中央预算内拨款或中央国债、南水北调基金和银行贷款三个渠道筹集。
中央预算内拨款或中央国债安排２４８亿元，占工程总投资的２０％，作为资本金注入。
通过提高现行城市水价建立南水北调基金，筹集４３４亿元，约占工程总投资的３５％。工程建成后，继续征收南水北调工程基金，用于偿还部分银行贷款本息，以控制水价不超过可承受能力。
利用银行贷款５５８亿元，约占工程总投资的４５％。银行贷款的本息由水费收入和工程建成后延长征收的基金偿还。
（三）南水北调工程基金
为了顺利落实南水北调工程建设资金，针对目前城市供水价格偏低，与用水户可承受水价之间尚有一定提价空间的实际情况，通过提高城市生活和工业水价，以水价附加的方式建立南水北调基金。南水北调基金征收的范围为东线和中线工程受水区，涉及京、津以及冀、鲁、豫、苏部分地区的城市。
依据居民可承受水费占家庭可支配收入的２％以及工业用水成本占工业产值的１．５％测算，南水北调工程沿线省（直辖市）城市可承受水价与现行水价间的上调空间约为０．９～２．５元／立方米。按水价上调空间的１／３～１／２建立基金，则年平均每立方米提价或水价附加约０．５０～０．８０元，筹集南水北调基金４３４亿元总体上是可行的。
鉴于工程建设筹资和建设基金方案的复杂性，国家有关部门将在下阶段做进一步的测算分析，与地方政府充分协商后确定方案，报国务院批准后执行。
五、水价分析与管理体制
（一）水价分析
水价测算的原则是：还贷、保本、微利；两部制水价；定额用水、差别水价、超额累进加价。
依据国家有关规程规范，按供水水量和输水距离，逐段分摊投资，进行成本分析，测算主体工程的水源水价和分水口门水价。根据对水价的承受能力分析，为了使分水口门水价能够被受水区用水户所承受，部分贷款由征收的南水北调基金来偿还。
利用南水北调工程基金偿还部分银行贷款本息后，东线山东省内分水口门的平均水价为０．５９元／立方米，中线北京和天津的分水口门平均水价在１．２０元／立方米左右。
在分水口门供水成本的基础上，受水区用水户的水价还要考虑分水口门至自来水厂的配套工程、城市自来水厂及配水管网、污水收集与处理等环节的成本。如果考虑这些环节，初步估算需再增加２．５～３．３元／立方米。因此，工程通水后，受水区用水户的最终水价估计为３．２～４．８元／立方米，在可承受能力以内。
（二）管理体制
南水北调工程是具有公益性和经营性双重作用的大型水利基础设施，既跨流域，又跨省市，应该按照如下原则设计管理体制，即遵循水资源的自然规律和价值规律，体现水的“准市场”特点，产权明晰，有利于节水治污和水资源统一管理，以达到构建“政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理、用水户参与”，适应社会主义市场经济体制改革要求的工程建设与管理体制的目标。
工程建设与管理体制总体框架分为三个层次：
第一层次：国务院南水北调工程领导小组，由国务院总理任组长，有关部门、省（直辖市）政府负责同志为成员。其主要职能是制定南水北调工程建设、运行的有关方针和政策，负责协调和决策工程建设与管理的重大问题。
第二层次：领导小组下设办公室，负责日常工作。办公室为领导小组的办事机构，直接对领导小组负责。
第三层次：按照政企分开，建立现代企业制度的要求，由出资各方成立董事会并组建干线有限责任公司，作为项目法人，负责主体工程的筹资、建设、运行管理、还贷，依法自主经营。
工程沿线各省（直辖市）组建地方性供水（股份）公司，作为项目法人，负责其境内与南水北调主体工程相关的配套工程建设、运营与管理，以及境内南水北调工程的供水与当地水资源的合理调配。
各干线工程有限责任公司和沿线省（直辖市）供水（股份）公司之间为水的买卖关系，并根据《中华人民共和国合同法》，签订供水合同，实行年度契约制。
来源：《中国水利》 2003年1月